网络首发 | 李国新：推动普惠性非基本公共文化服务发展

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2022-09-16

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本文根据北京大学信息管理系教授、国家文化和旅游公共服务专家委员会首席专家李国新在“ 国家文化遗产与文化发展学术研讨会（2022）”上的特邀主旨报告内容整理，经授权刊发。

李国新

北京大学信息管理系，北京，100871

目的 | 意义		研究普惠性非基本公共文化服务的基本理论问题和实践探索，推动我国普惠性非基本公共文化服务发展，满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。
研究设计 | 方法		在梳理我国公共文化社会化发展主要进展的基础上，提出普惠性非基本公共文化服务的含义、原则、意义与面临的问题，分析北京与上海两地的实践探索，指出新时期发展普惠性非基本公共文化服务需要划清几条界限。
结论 | 发现		普惠性非基本公共文化服务是为满足人民群众多样化、多层次、多方面文化需求所必须，市场自发供给不足，由政府通过支持公共文化机构或市场主体提供的公共文化服务。建设文化强国、完善公共文化服务体系，需要持续推动公共文化服务社会化发展，开创普惠性非基本公共文化服务新局面是重要内容之一。
创新 | 价值		厘清普惠性非基本公共文化服务的基本概念，提出普惠性非基本公共文化服务的发展对策。
关键词		普惠性非基本公共文化服务； 基本公共文化服务； 非基本公共文化服务；优惠收费服务

1 我国公共文化服务社会化发展的 主要进展

公共文化服务社会化发展涉及的面很广，具体任务也很多，近年来我国公共文化服务社会化发展的主要进展体现在以下四个方面。

一是政府购买公共文化服务。到目前为止，全国各级政府已经普遍开展了购买公共文化服务实践，并且有了一定规模。疫情之前的2019年底有过一次调查统计，全国各级政府利用公共财政资金购买公共文化服务的总支出已经接近50亿元，其中38亿多用于购买服务和活动，11亿左右用于购买基层公共文化服务岗位。

二是基层公共文化设施社会化管理运营。近年来各地开展得比较多，据2019年底统计，全国实施社会化管理运营的公共文化机构有11,000多家，主要是县以下的基层公共文化设施，如乡镇综合文化站、街道文化中心等，共有9,000多家，采用社会化管理运营的县以上公共图书馆有630多家，文化馆约100家。

三是社会力量参与公共文化新空间建设和运营。2022年6月最新的调查统计显示，目前全国已经建成各种类型的公共文化新空间18,000多个，其中社会力量参与建设和运营的有6,300多家，占到了35%。另外，近年来我国大力推动公共图书馆、文化馆总分馆制建设，到目前，全国公共图书馆总分馆制已经覆盖了92%以上的县域地区，建成图书馆分馆58,000多个，其中社会力量参与的有16,000多个，占28%；文化馆总分馆制已经覆盖了全国94%以上的县域地区，建成文化馆分馆38,000多个，社会力量参与的有5,400多个，占14%。可见，公共图书馆和文化馆总分馆制建设中的分馆新空间建设，社会力量参与的力度也不小。

四是文化志愿服务。文化志愿者参与公共文化服务是我国公共文化服务社会化发展的一个突出亮点，据2019年底的统计，全国有文化志愿者265万人。截至2021年10月，我国志愿者总人数是2.17亿人，这样看来，文化志愿者在整个志愿者群体当中大致占到了1%。

2 普惠性非基本公共文化服务的 含义、原则与意义

什么是普惠性非基本公共文化服务？结合国家发展改革委等部门印发的《“十四五”公共服务规划》《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》等政策文件的阐释，以及国家发展改革委、文化和旅游部、财政部《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》、文化和旅游部《“十四五”公共文化服务体系建设规划》等政策文件的精神，可以作出如下界定：普惠性非基本公共文化服务是为满足人民群众多样化、多层次、多方面的文化需求所必须，市场自发供给不足，由政府通过支持公共文化机构或市场主体提供的公共文化服务。

理解普惠性非基本公共文化服务应把握三大要素。第一，发展普惠性非基本公共文化服务的目的，是为了满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求；第二，普惠性非基本公共文化服务的边界，是市场的自发供给不足；第三，普惠性非基本公共文化服务的提供方式，是政府通过支持公共文化机构或者市场主体进行提供。政府有支持是必备要素，支持的具体方式可以多样化；提供主体可以是公共文化机构，如体制内的公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等，也可以是社会力量。

发展普惠性非基本公共文化服务，回应了《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）中有关公共文化服务“免费或者优惠”提供的规定。2014年启动的《公共文化服务保障法》立法工作，在法律条文的研究和草拟过程中，围绕着公共文化服务免费、收费、优惠收费等问题进行过认真的研讨，最终规定公共文化服务以“免费或者优惠”的方式提供。所谓“优惠”，按照2011年文化部、财政部“三馆一站”免费开放政策文件的说法，是“与市场价格有所区分，降低收费标准”。今天所说的普惠性非基本公共文化服务，与《公共文化服务保障法》中所说的“优惠”提供的公共文化服务含义一致。现在回过头来看，当年把“优惠”提供纳入法律规定，体现出了前瞻性。改革开放以后，我国的公共文化服务走过一段“以文养文、以文补文”的弯路。2008年，非遗址类博物馆、纪念馆实行免费开放；2011年，“三馆一站”（公共图书馆、文化馆、美术馆和乡镇街道文化站）实行免费开放；2015年，科技馆实行免费开放；到今天，已经实现了所有公共图书馆、文化馆、美术馆、综合文化站和大部分博物馆免费开放。如果说20年前我们大力呼吁和推动公共文化服务要免费开放、免费提供，到今天，我们需要把发展普惠性非基本公共文化服务提上日程了。

综合目前相关政策文件的主要要求，发展普惠性非基本公共文化服务的基本原则，应是政府有支持、质量有保障、价格可承受、服务有监管。从监管的角度说，应是“放而不乱，管而不死”。自2011年我国分类推进事业单位改革以来，公共文化服务机构大多被划定为公益一类事业单位，即承担基本公益服务、不能或不宜由市场配置资源的事业单位。政策文件明确规定公益一类事业单位“不得从事经营活动”，普惠性非基本公共文化服务优惠收费，在实践中容易和“从事经营活动”混为一谈。因此，发展普惠性非基本公共文化服务，必须要突破一些政策瓶颈，规范一些政策解释，但是不能改变公共文化机构的公益属性，不能把普惠性非基本公共文化服务和市场化文化服务混为一谈。总之，新时期公共文化服务社会化发展不能偏离“固本培元、守正创新”的基本原则。

在推动公共文化服务高质量发展的进程中，发展普惠性非基本公共文化服务不是可有可无，而是不可或缺。首先，它是满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求所必须，是让人民群众享受更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活所必须。其次，它是伴随着经济社会发展在更高层次上体现社会公平正义所必须。如果说公共文化服务的一个重要社会功能是促进和体现社会公平正义，免费开放保基本、兜底线是促公平的重要标志，那么到了追求高质量发展、推进共同富裕的新阶段，人民群众的精神文化需求更多地转向多样化、多层次、多方面，适当的优惠收费、适当的受益者个人负担，是避免公共资金更多地转移到小众服务上去的重要机制，所以它是促进和体现更高层次的社会公平正义的举措。第三，通过普惠性非基本公共文化服务优惠收费，也可以为政府筹集更多的保障基本公共文化服务的资金，拓宽基本公共文化资金来源渠道。第四，发展普惠性非基本公共文化服务，是激发公共文化机构和社会运营主体创新活力、丰富服务内容、提高服务质量的重要动力，也为改革和完善收入分配机制带来了契机、提供了条件。

3 发展普惠性 非基本公共文化服务面临的问题

近十多年来，我国大力推动公共文化设施免费开放、基本公共文化服务免费提供，取得了举世瞩目的成就。2013年党的十八届三中全会提出构建现代公共文化服务体系的战略任务，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，把推动公共文化服务社会化发展提升到增强公共文化服务发展动力的高度加以阐述和部署。但总体来看，我国推动公共文化服务社会化发展时间不长，还存在不少短板和弱项。就发展普惠性非基本公共文化服务而言，目前从认识到政策到实践都面临着一些亟待破解的问题，主要表现在以下几个方面。

其一，宏观政策明确，微观政策冲突。我国公共文化领域最高层次的法律《公共文化服务保障法》，已经明确规定了公共文化服务“免费或者优惠”提供，但是，一些部门政策、地方政策或政策解释往往与法律规定有冲突，如国务院办公厅2011年印发的分类推进事业单位改革的配套文件之一《关于事业单位分类的意见》中规定，“公益一类事业单位不得从事经营活动”，有的地方政府部门就据此简单地将公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆开展的优惠收费服务项目视为“经营活动”而加以禁止。

其二，普惠性非基本公共文化服务与基本公共文化服务、市场化文化服务界限不清。界限不清的根源，主要是一些地方性基本公共文化服务实施标准或实施目录的具体化、项目化、指标化程度不足，容易带来优惠收费越界、打擦边球的现象出现，公众对此不认可、不接受。

其三，“想干的不能干，能干的不想干”。微观政策的制约，再加上界线标准不明确，导致的结果通俗地说就是“想干的不能干，能干的不想干”。参与公共文化服务的社会力量、基层公共文化设施社会化管理运营的承接主体很想通过优惠收费服务增加服务、丰富内容、扩大收益，但政府监管部门往往顾及社会影响、防止逐利行为等因素而加以限制，此所谓“想干的不能干”。体制内的公共文化服务机构理论上可以依法开展优惠收费服务，但由于免费服务是其主要功能，再加上目前免费与收费界限不清，担心开展优惠收费服务会影响政府财政投入，同时又缺乏开展优惠收费服务的激励机制，体制内的公共文化机构开展普惠性非基本公共文化服务的动力不足，此所谓“能干的不想干”。

其四，担心“以文养文、以文补文”回潮。改革开放以后，我国公共文化服务走过一段“以文养文、以文补文”的曲折道路。新世纪以来大力推动公共文化服务体系建设，实施公共文化设施免费开放政策，确立了公共文化服务政府主导、基本公共文化服务主要由公共财政支持的格局。许多业界人士和社会公众担心，发展普惠性非基本公共文化服务，实行优惠收费政策，会不会导致公共财政投入的减少，进而演变成新的“以文养文、以文补文”，甚至成为一些地方政府对公共文化服务“推责任”“甩包袱”的借口。这种担心，主要是基于历史教训的认识问题。

4 发展普惠性非基本公共文化服务的 地方实践

伴随着公共文化服务社会化发展的拓展和深化，近几年我国一些经济发达地区不断探索发展普惠性非基本公共文化服务的新做法、新路径，并加以总结提炼、上升为地方性政策规范。2021年以来，北京市东城区和上海市相继发布了《东城区公共文化设施优惠收费服务指南》和《上海市公共文化设施收费管理办法》，堪称具有突破性的代表。

2021年11月，北京市东城区文化和旅游局、财政局联合印发了《东城区公共文化设施社会化运营全过程管理办法》，包括1个主文件和6个附件，简称“1+6”政策文件，其中的附件之一《东城区公共文化设施优惠收费服务指南》，是总结提炼北京市东城区公共文化机构开展普惠性非基本公共文化服务的做法和经验而形成的政策规范，率先突破了一些政策瓶颈。

第一，明确界定了优惠收费服务的范围。包括延伸类公共文化服务和专场活动场地综合服务两大类。延伸类公共文化服务主要指东城区基本公共文化服务实施标准以及国家公共文化服务体系示范区、公共图书馆和文化馆一级馆考核标准以外的个性化、特色化公共文化服务项目，提供咖啡等饮品、简餐和文创产品销售等配套性辅助服务项目，以及提供基本公共文化服务时合理的个人消耗性物料工本费用。专场活动场地综合服务是指在保证公益服务前提下面向行政机关、企事业单位、社会组织等提供专场活动场地综合服务，包括场地提供、卫生保洁、灯光音响屏幕等设备提供与操作、宣传推广等，和简单的场地出租划清了界限。

第二，建立了优惠收费的约束机制。具体做法是限定了优惠收费服务的时间分布、数量占比和面积占比。时间分布约束是规定公共文化服务的高峰时段（工作日的下午4点到晚上9点，以及周六周日和法定节假日），优惠收费服务项目不得超过同时段服务项目的三分之一。数量占比约束是规定公共文化机构开展的优惠收费服务项目不得多于全部服务项目的30%。服务面积约束是规定公共文化设施内提供咖啡、简餐、文创、销售等市场化收费的服务，所占用的面积不得超过公共文化设施总面积的5%。建立约束机制的目的，是防止服务提供方的盲目逐利行为，避免开展优惠收费服务冲击基本公共文化服务。

第三，明确了优惠收费的定价原则与方法。按照与同地域同类型服务市场价格综合比较、体现“低于市场价格”的原则，规定具体收费价格不超过同区域同地段同类型服务市场价格的80%。

第四，建立优惠收费净收益分享机制。开展普惠性非基本公共文化服务，政府有支持，服务提供方有付出。因此，扣除服务成本的净收益由支持方、提供方分享。具体做法是，政府和服务提供方协商分享比例，政府所得继续专项用于公共文化服务，服务提供方所得用于改善服务和激励员工。这一机制的建立，既拓宽了政府保障公共文化服务的资金来源渠道，又形成了激励开展普惠性非基本公共文化服务的动力，从政策上厘清了普惠性非基本公共文化服务优惠收费和开展“经营活动”的区别。

2022年8月，上海市在前期广泛调查研究、征求意见的基础上，正式发布了由上海市发展和改革委员会、上海市文化和旅游局等7部门联合制定的《上海市公共文化设施收费管理办法》（以下简称《管理办法》），体现了上海在发展普惠性非基本公共文化服务方面的探索实践和创新突破。

上海的《管理办法》把向社会公众开放的公共文化设施依据建设资金来源分成两类：一类是财政性资金为主建设的，一类是非财政性资金为主建设的。开展优惠收费服务，财政性资金为主建设的实行政府指导价管理，非财政性资金建设的实行市场调节价。依据这一原则，政府监管优惠收费价格的，只限于财政性资金为主建设的公共文化设施，也就是习惯上所说的体制内的公共文化设施，如政府设置的公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、乡镇街道文化站等。社会力量自行筹集资金建设的公共文化设施，政府对其收费与否、收费多少不予干涉。

实行政府指导价管理，上海的《管理办法》规定了两种定价方法：一为成本法，一为比价法。成本法依据补偿合理运营成本定价，结果显然会低于市场价格；比价法比照同时期同品质同类型市场化的公共文化设施服务价格，以低于市场价格一定幅度为标准。不论成本法还是比价法，都体现了普惠性非基本公共文化服务优惠收费的原则。

上海的《管理办法》在简化行政程序、降低行政成本上有突破。规定业务主管部门可以结合行业特点和实际情况，对本领域管理属于政府指导价范围的公共文化设施收费服务项目和收费标准，提出一揽子定价建议，报同级价格主管部门审批。这一规定体现了政府部门“放管服”改革精神。

公共文化设施优惠收费所得收入用于何处？上海的《管理办法》规定，“应当用于公共文化设施的维护、管理和事业发展，不得挪作他用”。这一规定完全承袭了《公共文化服务保障法》第三十一条。按照权威性的《中华人民共和国公共文化服务保障法解读》的解释，法律所说的“用于公共文化设施的维护、管理和事业发展”，是指与本设施功能定位、主营业务直接相关的资金用项，如设施维护、资源采购、服务推广、专业研究、业务交流、品牌建设、人员培训等；法律所说的“挪作他用”，是指将收取的资金用于内部人员发放奖金奖品以及其他不当开支等。上海的《管理办法》有关优惠收费所得资金用途的规定遗留了问题，没能解决优惠收费服务的激励机制问题，而缺失了对“人”的激励，就很难保证普惠性非基本公共文化服务的持续发展与不断开拓创新。

北京市东城区和上海市是我国发展普惠性非基本公共文化服务的先行者，两地相继出台的政策性文件总体上较好地处理了公共文化服务“免费”与“优惠”的关系、约束与激励的平衡，理念上有突破，实践上有创新，政策上有改革，对公共文化服务高质量发展阶段推动普惠性非基本公共文化服务发展具有启发、借鉴和示范价值。

5 发展普惠性非基本公共文化服务 需要划清几条界限

改革开放以来，我国的公共文化服务由“以文养文、以文补文”到公共文化设施免费开放、基本公共文化服务免费提供，是一次正本清源的理念变革和实践飞跃。今天，在公共文化服务跨入高质量发展的新阶段，公共财政支持的基本公共文化服务保基本、兜底线、促公平，奠定保障人民基本文化权益的基石；优惠提供的普惠性非基本公共文化服务创造出更多的更加充实、更为丰富、更高质量的公共文化服务，满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，是一次新的理念升华和实践创新。建设文化强国、完善公共文化服务体系，需要持续推动公共文化服务社会化发展，开创普惠性非基本公共文化服务新局面是重要内容之一。历史经验和现实发展告诉我们，新时期发展普惠性非基本公共文化服务，需要坚持守正创新原则，划清几条界限，确保公共文化服务社会化发展沿着正确的方向推进。

一是划清基本公共文化服务和普惠性非基本公共文化服务的界限。发展普惠性非基本公共文化服务不能弱化公共财政支持的基本公共文化服务。“十四五”以来，一系列政策文件对保障基本公共文化服务提出了明确要求：内容无缺项、人群全覆盖、标准不攀高、财政有保障、服务可持续，各级政府应按照基本公共文化服务实施标准或实施目录确定的服务项目和服务标准，确保基本公共服务的相关经费足额拨付到位，配齐相关服务人员，保障机构有效运行。这是近20年来我国公共文化服务理论探索和实践创新的成果结晶。基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平随着经济社会的发展而不断调整提升，公共文化服务兼具提供基本公共文化服务和普惠性非基本公共文化服务的双重功能。

二是划清普惠性非基本公共文化服务和市场化文化服务的界限。文化服务具有鲜明的多样化特色，文化享有具有鲜明的选择性特色。因此，公共文化服务无法包打人们文化享有的天下。完全个性化、定制化、高层次的文化享有，需要通过市场化文化服务解决。不论是基本公共文化服务还是普惠性非基本公共文化服务，都有一定的范围、边界和尺度。基本公共文化服务保基本、兜底线、促公平，普惠性非基本公共文化服务限于市场自发供给不足的多样化、多层次文化服务。发展免费的、优惠的公共文化服务，提高公共文化服务水平，最终不能冲击文化服务市场。发展文化产业、繁荣文化服务市场，同样是文化建设的重要任务。

三是划清公共文化服务社会化发展与政府公共文化服务事权责任履行不到位的界限。公共文化服务体系建设的总方针是政府主导、社会力量参与，所以，发展公共文化服务不能是完全的政府路径依赖。同时，推动公共文化社会化发展、引导和鼓励社会力量参与，也需要防止一些地方政府藉此对公共文化服务事权“推责任”“甩包袱”。比如，有的地方简单地引入第三方管理运营公共文化设施，而政府对基本公共文化服务不再投入，试图通过第三方的服务收费、场地出租维持场馆的全部公共文化服务提供，这实际上已经滑向了新的“以文养文”。政府主导公共文化服务最基本的标志，就是公共财政支持基本公共文化服务。推动公共文化服务社会化发展也好，发展普惠性非基本公共文化服务也好，从本质上说是一个激发活力、促进创新、丰富服务、提升效能、惠及百姓的机制，而不是一个简单地降低政府投入的机制。

*参考文献略，请详见原文。

END

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卢慧质

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